Foreign Relations of the United States, 1945–1950, Emergence of the Intelligence Establishment
United States Government Printing Office Washington 1996

Der vorliegende Band, der 1991 fertiggestellt wurde, konzentriert sich auf die institutionellen Grundlagen der Beziehungen zwischen Außenpolitik und Geheimdiensten in den Jahren 1945 bis 1950. Die Herausgeber erkannten, dass Geheimdienstaktivitäten eine zunehmend wichtige Rolle bei der Formulierung und Umsetzung der US-Außenpolitik spielten.

Da frühere Bände der Reihe nur wenige Informationen über Geheimdienstaktivitäten enthielten , wurde dieser Band als retrospektiver Band konzipiert. Die Dokumente in diesem Band sind chronologisch und nach Themen geordnet, wobei jedes Kapitel eine Einleitung enthält, um die historischen Zusammenhänge zu erläutern. Die Herausgeber haben sich darauf beschränkt, die Planung und Etablierung nationaler Geheimdienstkoordination und -politik zu dokumentieren und keine spezifischen Operationen oder Analysen einzubeziehen.

Herausforderungen bei der Erstellung

Die Erstellung dieses Bandes war mit beispiellosen Schwierigkeiten bei der Dokumentenbearbeitung verbunden. Viele der relevanten Aufzeichnungen schienen zerstört oder waren verstreut. Zudem fehlten viele Originaldokumente aufgrund der schnellen und häufigen Verlagerung von Geheimdienstfunktionen zwischen den Organisationen. Es stellte sich auch heraus, dass einige der wichtigsten Entscheidungen ohne schriftliche Aufzeichnungen getroffen wurden.

Quellen und Zugang

Die Herausgeber hatten vollen Zugang zu den archivierten Aufzeichnungen und Papieren des Außenministeriums sowie zu den Papieren der Präsidenten Roosevelt und Truman. Sie sichteten auch Aufzeichnungen in Archiven, die normalerweise nicht für die "Foreign Relations"-Bände recherchiert werden. Der größte Anteil des in dieser Zusammenstellung verwendeten Materials stammt aus Aufzeichnungen der Central Intelligence Agency (CIA). Die CIA gewährte den Historikern des Außenministeriums die "vollständigste Kooperation".

Freigabe und Bearbeitung

Bei der endgültigen Freigabe des Bandes im Jahr 1994 wurden 2,24 % der für den Druckband ausgewählten Dokumentation zurückgehalten, darunter sieben vollständig verweigerte Dokumente. Die Dokumente werden in der Regel chronologisch nach der Washingtoner Zeit geordnet. Kleinere orthografische Fehler werden korrigiert, während andere Fehler oder Auslassungen in Klammern markiert werden. Auch ausgelassene Texte, die sich auf ein nicht verwandtes Thema beziehen oder als geheim eingestuft bleiben, werden in Klammern gesetzt.

Mediathek

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Briefing-Dokument: Die Entstehung der US-Nachrichtendienststruktur, 1945–1950

Executive Summary

Dieses Dokument fasst die zentralen Themen und Entwicklungen bei der Gründung der zentralisierten US-Nachrichtendienststruktur in der unmittelbaren Nachkriegszeit von August 1945 bis 1950 zusammen. Die Auflösung des Office of Strategic Services (OSS) nach dem Zweiten Weltkrieg schuf ein Machtvakuum und löste einen intensiven Wettbewerb zwischen den Ministerien über die Gestaltung und Kontrolle eines permanenten Nachrichtendienstapparates in Friedenszeiten aus.

Die Hauptakteure – das Außenministerium (State Department), das Kriegsministerium (War Department), das Marineministerium (Navy Department) und das Federal Bureau of Investigation (FBI) – brachten konkurrierende Modelle vor, die tiefgreifende institutionelle Rivalitäten und unterschiedliche Auffassungen über die Rolle von Nachrichtendiensten widerspiegelten. Diese Pläne reichten von einem mächtigen, zentralisierten Nachfolger des OSS (vorgeschlagen von William Donovan) über ein föderales Koordinierungssystem unter gemeinsamer Führung der Ministerien (favorisiert vom Militär) bis hin zur weltweiten Ausdehnung des erfolgreichen lateinamerikanischen Modells des FBI unter J. Edgar Hoover.

Ein entscheidender Kompromiss führte im Januar 1946 zur Gründung der National Intelligence Authority (NIA) als politisches Lenkungsgremium und der Central Intelligence Group (CIG) als deren ausführendes Organ, eine zunächst als Übergangslösung gedachte Struktur. Die Effektivität des Außenministeriums bei der Führung dieses nationalen Projekts wurde durch einen erbitterten internen Konflikt über die Organisation seiner eigenen Nachrichtendienstabteilung erheblich geschwächt.

Mit dem National Security Act von 1947 wurde die Central Intelligence Agency (CIA) unter der Aufsicht des neu geschaffenen National Security Council (NSC) formell gegründet. Die Debatten über die Befugnisse des Director of Central Intelligence (DCI), die richtige Balance zwischen Koordination und operativen Tätigkeiten sowie die Kontrolle über verdeckte Operationen hielten jedoch unter den ersten drei Direktoren – Sidney W. Souers, Hoyt S. Vandenberg und Roscoe H. Hillenkoetter – an. Insbesondere in der Hillenkoetter-Ära entwickelte sich der Fokus von der reinen Informationsbeschaffung hin zu psychologischer und politischer Kriegsführung, was zur Schaffung des Office of Special Projects (später Office of Policy Coordination) führte – einer Einheit innerhalb der CIA, die jedoch politisch vom Außen- und Verteidigungsministerium gesteuert wurde und strukturelle Spannungen schuf.

1. Ausgangslage: Das Ende des Office of Strategic Services (OSS)

Die formale Auflösung des Office of Strategic Services (OSS), des zentralen Nachrichtendienstes der USA im Zweiten Weltkrieg, erfolgte durch die Executive Order 9621 von Präsident Harry S. Truman am 20. September 1945. Diese Entscheidung schuf ein dringendes Bedürfnis, eine permanente Nachrichtendienststruktur für die Friedenszeit zu etablieren.

• Auflösung und Übergang: Die Funktionen des OSS wurden aufgeteilt. Die Forschungs- und Analyseabteilung (Research and Analysis Branch) wurde dem Außenministerium unterstellt, während die operativen Einheiten für geheime Informationsbeschaffung (Secret Intelligence) und Spionageabwehr (Counter-espionage/X-2) vorübergehend als Strategic Services Unit (SSU) in das Kriegsministerium eingegliedert wurden.
• Donovans Vorschlag: Bereits im November 1944 hatte OSS-Direktor William J. Donovan Präsident Roosevelt einen Plan für eine permanente, zentralisierte zivile Nachrichtenagentur vorgelegt, die direkt dem Präsidenten unterstellt sein sollte. Diesen Vorschlag erneuerte er im August 1945 gegenüber Präsident Truman und argumentierte für die Notwendigkeit einer zentralen Behörde, um die nachrichtendienstlichen Aktivitäten der Regierung zu koordinieren und eigene Operationen durchzuführen.

2. Konkurrierende Visionen für einen neuen Nachrichtendienst

Die Auflösung des OSS eröffnete eine Phase intensiver Debatten und institutioneller Machtkämpfe, in der verschiedene Ministerien und Behörden ihre eigenen, oft widersprüchlichen Pläne für die Zukunft der US-Nachrichtendienste vorlegten.

2.1 Der JCS-Plan: Ein föderales System

Das Militär, vertreten durch die Joint Chiefs of Staff (JCS), lehnte Donovans Plan für eine mächtige, unabhängige Agentur ab. Stattdessen entwickelte das Joint Intelligence Committee (JIC) bereits Ende 1944 zwei alternative Konzepte:

• "Militärischer" Plan: Dieser sah ein "föderales" System der nachrichtendienstlichen Koordination zwischen dem Außen-, Kriegs- und Marineministerium vor. Ein Aufsichtsgremium aus den drei Ministern sollte die Leitung übernehmen, während ein "Nachrichtendirektorat" unter Führung eines Beamten des Außenministeriums die tägliche Arbeit koordinieren sollte. Dieser Plan lehnte einen "nationalen Nachrichtendienst" ausdrücklich ab.
• "Ziviler" Plan: Ein alternatives Konzept der JCS, das jedoch weniger Einfluss hatte.

2.2 Der Hoover-Plan: Eine globale Rolle für das FBI

FBI-Direktor J. Edgar Hoover schlug bereits im Dezember 1944 ein "weltweites Nachrichtendienstsystem" vor, das vom FBI nach dem Vorbild seiner erfolgreichen Operationen des Special Intelligence Service (SIS) in Lateinamerika während des Krieges betrieben werden sollte.

• Argumente für das FBI: Hoover betonte die Effizienz, Wirtschaftlichkeit und den Erfolg des SIS-Programms, das ohne diplomatische Zwischenfälle operiert habe. Er argumentierte, dass das FBI über die notwendige Erfahrung und das qualifizierte Personal für eine globale Ausweitung verfüge.
• Abgrenzung: Das FBI befürwortete eine klare Trennung zwischen "Sicherheitsaufklärung" (Spionageabwehr) und "grundlegender Aufklärung" (politisch, wirtschaftlich), wobei es seine Stärke im ersteren Bereich sah.

2.3 Der Plan des Außenministeriums: Vormachtstellung des State Department

Unter der Leitung von Alfred McCormack, dem Sonderassistenten des Außenministers für Forschung und Nachrichtendienste, entwickelte das Außenministerium einen Plan, der ihm die führende Rolle in der nationalen Nachrichten-Community sichern sollte.

• Koordinierende Rolle: Der Plan sah eine zentrale Koordinierungsbehörde unter der Führung des Außenministers vor, die die Aktivitäten der nachrichtendienstlichen Einheiten anderer Ministerien steuern sollte.
• Widerstand: Dieser Anspruch auf eine Vormachtstellung stieß auf erheblichen Widerstand seitens des Militärs. Marineminister James Forrestal brachte diesen Widerstand auf den Punkt, als er Außenminister James F. Byrnes warnte: "Jimmy, wir mögen dich, aber wir mögen deinen Plan nicht. Stell dir nur vor, was passieren könnte, wenn ein anderer William Jennings Bryan dir im Außenministerium nachfolgen würde."

3. Interdepartementale Konflikte und der Weg zum Kompromiss

Die Periode von September 1945 bis Januar 1946 war geprägt von intensiven Verhandlungen, strategischen Manövern und tiefem Misstrauen zwischen den beteiligten Akteuren.

• Forrestals Engagement: Marineminister James Forrestal war der energischste Befürworter einer zentralisierten Nachrichtenstruktur. Sein Interesse wurde durch die Debatte über die Vereinigung der Streitkräfte und den Eberstadt-Bericht, der eine Zentralisierung der Nachrichtendienste empfahl, verstärkt.
• Position des Heeres: Das Kriegsministerium, beeinflusst durch den Bericht des von Robert A. Lovett geleiteten "Lovett Board" vom November 1945, unterstützte ebenfalls den Plan der JCS für eine gemeinsame Struktur.
• Schwäche des Außenministeriums: Die Fähigkeit des Außenministeriums, die von Truman zugewiesene Führungsrolle zu übernehmen, wurde durch einen tiefen internen Konflikt zwischen Alfred McCormack und dem für die Verwaltung zuständigen Assistant Secretary Donald S. Russell untergraben. Diese Uneinigkeit verhinderte eine geschlossene Position und schwächte die Verhandlungsposition des Ministeriums.
• Der Durchbruch im Januar 1946: Anfang Januar 1946 spitzte sich die Situation zu. Forrestal und Vertreter des Kriegsministeriums konfrontierten Außenminister Byrnes und machten deutlich, dass sie bereit waren, dem Präsidenten ihren eigenen Plan auch ohne die Zustimmung des Außenministeriums vorzulegen. Unter diesem Druck gab Byrnes nach, was den Weg für einen Kompromiss ebnete.

4. Die Gründung der Central Intelligence Group (CIG) und der National Intelligence Authority (NIA)

Als Ergebnis der Verhandlungen unterzeichnete Präsident Truman am 22. Januar 1946 eine Direktive, die die Schaffung einer Übergangsstruktur anordnete.

• Struktur:
  • National Intelligence Authority (NIA): Das oberste Gremium, bestehend aus dem Außen-, Kriegs- und Marineminister sowie einem persönlichen Vertreter des Präsidenten (Fleet Admiral William D. Leahy). Die NIA war für die Festlegung der nachrichtendienstlichen Politik verantwortlich.
  • Central Intelligence Group (CIG): Die ausführende Einheit unter der Leitung des Director of Central Intelligence (DCI). Die CIG bestand aus Personal, das von den drei Ministerien abgestellt wurde, und war für die Koordination, Planung und zentrale Erbringung von Diensten zuständig.
• Erster DCI: Sidney W. Souers: Der erste DCI, Admiral Sidney W. Souers, verfolgte einen vorsichtigen und kooperativen Ansatz. Sein Hauptziel war es, die neue Organisation aufzubauen und Kontroversen zu vermeiden. Er betonte, dass die CIG eine "kooperative, interdepartementale Aktivität" sei.
• Schlüsselfunktionen: Zu den ersten Aufgaben der CIG gehörten die Erstellung täglicher und wöchentlicher nachrichtendienstlicher Zusammenfassungen für den Präsidenten und die Untersuchung bestehender Einrichtungen zur Informationsbeschaffung.

5. Interne Spaltung im Außenministerium

Ein wesentlicher Faktor, der die Entwicklung der nationalen Nachrichtenstruktur prägte, war der interne Machtkampf im Außenministerium über die Organisation seiner eigenen nachrichtendienstlichen Fähigkeiten.

• Zentralisierung vs. Dezentralisierung: Der Konflikt entzündete sich an der Frage, ob die von der OSS übernommene Forschungs- und Analyseabteilung als zentrales Büro für Forschung und Nachrichtendienste (Office of Research and Intelligence - ORI) unter Alfred McCormack organisiert werden sollte oder ob die Analysten dezentral den regionalen politischen Abteilungen ("geographic desks") unterstellt werden sollten.
• Positionen:
  • McCormack & Acheson: Befürworteten eine zentralisierte Struktur, um Objektivität, Professionalität und Effizienz zu gewährleisten.
  • Russell & Braden: Argumentierten, dass nachrichtendienstliche Analyse eng mit der Politikgestaltung verbunden sein müsse ("handmaiden of the geographic desks") und daher unter der direkten Kontrolle der politischen Entscheidungsträger stehen sollte. Sie äußerten auch Bedenken hinsichtlich der Loyalität einiger ehemaliger OSS-Mitarbeiter.
• Ergebnis: Der Konflikt lähmte das Ministerium monatelang. Schließlich setzte sich im April 1946 der "Russell Plan" durch, der zur "Zerstückelung" des ORI führte. Die Analysten wurden den politischen Abteilungen zugewiesen. Alfred McCormack trat daraufhin zurück. Diese Entscheidung schwächte die zentrale nachrichtendienstliche Kompetenz des Außenministeriums und seine Position innerhalb der NIA erheblich.

6. Die Ära Vandenberg: Expansion und Konsolidierung

Unter dem zweiten DCI, Generalleutnant Hoyt S. Vandenberg (Juni 1946 - Mai 1947), verfolgte die CIG einen aggressiveren Kurs zur Ausweitung ihrer Autorität und operativen Fähigkeiten.

• Zentralisierung der Operationen: Vandenberg drängte darauf, zentrale Dienste und verdeckte Operationen unter die Kontrolle der CIG zu bringen. Dies führte zur Übernahme der Strategic Services Unit (SSU), die in Office of Special Operations (OSO) umbenannt wurde, und zur Übernahme der nachrichtendienstlichen Aktivitäten des FBI in Lateinamerika.
• Konflikt mit dem Intelligence Advisory Board (IAB): Vandenbergs Bestrebungen stießen auf Widerstand im IAB, dem Gremium der Leiter der nachrichtendienstlichen Abteilungen der Ministerien. Der Streitpunkt war, ob der DCI als ausführender Agent der NIA mit Weisungsbefugnis agieren oder ob er lediglich ein Koordinator unter Gleichen sein sollte.
• Unabhängiges Budget: Ein zentrales Anliegen Vandenbergs war die Sicherung eines unabhängigen Budgets und einer gesetzlichen Grundlage für die CIG, um die Abhängigkeit von den Ministerien zu beenden.

7. Der National Security Act von 1947: Die Gründung der CIA

Die Bemühungen um eine permanente gesetzliche Grundlage für die Nachrichtendienste mündeten in den National Security Act vom 26. Juli 1947, der auch die Streitkräfte neu organisierte.

• Gesetzliche Verankerung: Das Gesetz schuf die Central Intelligence Agency (CIA) als Nachfolgerin der CIG. Die CIA wurde dem neu gegründeten National Security Council (NSC) unterstellt, der die NIA ersetzte.
• Begrenzte Befugnisse im Gesetz: Auf Drängen des Weißen Hauses, das eine kontroverse Debatte im Kongress fürchtete, enthielt das Gesetz nur eine grundlegende Beschreibung der CIA-Funktionen. Detaillierte administrative und operative Befugnisse (z. B. für nicht belegpflichtige Ausgaben) wurden für ein späteres "Enabling Act" aufgespart.
• Funktionen der CIA: Das Gesetz beauftragte die CIA mit der Koordination der nachrichtendienstlichen Aktivitäten der Regierung, der Auswertung und Verbreitung von nationalen nachrichtendienstlichen Erkenntnissen sowie der "Erbringung von Diensten von gemeinsamem Interesse". Eine vage formulierte Klausel erlaubte ihr auch die "Durchführung anderer Funktionen und Pflichten im Zusammenhang mit der Nachrichtendiensttätigkeit, die die nationale Sicherheit betreffen, wie der National Security Council von Zeit zu Zeit anweisen mag" – eine Klausel, die später zur rechtlichen Grundlage für verdeckte Operationen wurde.

8. Die Ära Hillenkoetter und die Entwicklung verdeckter Operationen

Admiral Roscoe H. Hillenkoetter wurde im Mai 1947 zum dritten DCI ernannt. Seine Amtszeit war geprägt von fortgesetzten institutionellen Kämpfen und der entscheidenden Weichenstellung für die Durchführung verdeckter Operationen.

• NSC 4-A: Psychologische Kriegsführung: Angesichts der zunehmenden Konfrontation mit der Sowjetunion ermächtigte die Direktive NSC 4-A vom Dezember 1947 den DCI, verdeckte psychologische Operationen durchzuführen.
• Unzufriedenheit des Außenministeriums: Das Policy Planning Staff des Außenministeriums unter George F. Kennan war mit der Leistung der CIA in diesem Bereich unzufrieden. Im Mai 1948 schlug Kennans Stab die Schaffung eines Direktorats für politische Kriegsführung vor, das dem Außenminister unterstellt sein sollte.
• NSC 10/2 und das Office of Special Projects: Der daraus resultierende Kompromiss war die Direktive NSC 10/2 vom Juni 1948. Sie schuf innerhalb der CIA das Office of Special Projects (OSP), später in Office of Policy Coordination (OPC) umbenannt.
  • Doppelstruktur: Das OPC war für ein breites Spektrum verdeckter Operationen zuständig, von Propaganda über wirtschaftliche Kriegsführung bis hin zur Unterstützung von Untergrundbewegungen.
  • Geteilte Kontrolle: Obwohl es administrativ Teil der CIA war, erhielt das OPC seine politische Leitung von Vertretern des Außen- und Verteidigungsministeriums. Der Leiter des OPC wurde vom Außenminister nominiert. Dies schuf eine unklare Befehlskette und eine "autonome" Einheit innerhalb der CIA, was zu erheblichen internen Spannungen führte.
• Der Dulles-Bericht: Eine Ende 1948 vom NSC in Auftrag gegebene Untersuchung unter der Leitung von Allen Dulles kritisierte die CIA scharf für ihre mangelnde Koordination, die unzureichende Produktion nationaler nachrichtendienstlicher Einschätzungen und schlechtes Management. Der Bericht empfahl eine stärkere Rolle für das IAC, die Integration von OSO und OPC und die Ernennung eines zivilen DCI, was die Debatten über die Struktur und Führung der Nachrichten-Community bis weit in die 1950er Jahre hinein prägte.